壹、前言

農業是總體經濟的一環，自然不能倖免於國內外政治經濟及社會變化的影響。受改變快速的國內外總體政經環境及政府因應調整能力因素影響，農業發展環境更呈現複雜而不確定現象。其實，政府存在的價值就是能夠在眾多不確定因素的限制下，檢視農業發展環境，調整農業發展方向，並且，引領農業發展政策，實現一個可長可久的預期目標。

台灣農業發展基本上是在面對問題及解決問題這樣一個簡單邏輯上，持續不斷運作，並且，當問題解決後又另外衍生其他問題時，再調整農業發展方向，以繼續解決問題。因此，農業發展事實上也是問題解決屬性。

台灣地狹人稠，農業環境條件雖然欠佳，但是，歷經一個世紀，重覆不斷的自然災害、戰爭破壞，以及不利的國際關係，在許許多多情願奉獻，投入農業領域的農民及農業菁英努力下，竟然可以創造出一個台灣經驗的農業奇蹟，讓農業協助工商業發展，並且，穩定糧食供給，這項卓越的成功經驗，成為許多開發中國家模仿的典範。雖然台灣農業發展的成功經驗是在諸多主客觀因素的磨合下，堆積而成，具有其獨特性(uniqueness)，但是，在成功經驗背後所蘊含的政策意含，是許多研究發展與低度發展國內外學者深入探討的研究議題，並且，許多開發中國家不斷派員來台灣學習觀摩，而台灣政府也樂於派遣農耕隊或農技團分赴世界各個角落，傳播台灣農業發展經驗。

設立於桃園，國際土地政策研究訓練中心（International Center for Land Policy Studies and Training, ICLPST），是許多傳播台灣農業發展成功經驗最具成效的國際性專業訓練機構之一。該中心的成立是一個歷史的偶然，1966年在美國哈德福大學(University of Hartford)舉辦土地改革研討會，與會人士肯定台灣於1949年至1956年實施一系列土地改革措施，對促進經濟發展之成效，並於翌年(1967)在台灣繼續舉辦該項研討會，一致同意台灣土地改革的成就，可為開發中國家之借鏡，隨即於1968年9月由美國林肯土地政策學會與我國經濟合作發展委員會(經合會)簽約成立土地改革訓練所(Land Reform Training Institute)，以訓練開發中國家之農政、地政、市政及稅務人員，1999年該訓練所更名為國際 土地政策研究訓練中心。該中心自成立以來，接受全世界109個國家，累計超過13000名以上之政府官員、學者及農企業來台研習及觀摩，成效斐然，該中心對傳播台灣農業發展經驗，並且，在台灣國際關係受限之下，確實成為台灣與國際接軌的重要平台。

從1969年國際土地政策研究訓練中心開始將台灣土地改革及農業發展經驗與其他國家分享，迄今已超過36年。台灣農業總體環境在此一期間已有巨大變化，特別是社會對於農業與生態，及農業與消費者權益之期望加深，農業發展所面臨的挑戰與問題益形複雜化及多樣化，似乎不太容易繼續依循傳統問題及解決問題的簡單模式因應，台灣未來是否繼續以過去土地改革及農業發展經驗與其他國家分享，似有疑義。基於台灣農業發展在總體環境變化快速的情況下，雖然主政者竭盡心力，並且訂定各項農業發展政策及計畫，大力推動，但是，却不容易顯現成效，到底農業發展政策在劇變的總體環境之下，碰到那些瓶頸，那些是政策的侷限性，以及如何突破傳統政策思維的框架，朝向一個比較符合台灣農業發展環境變革方向的政策目標，是撰寫本研究報告的動機。

貳、糧食增產政策綜論

通常思想和文化風格帶動變革，因為意識或價值觀的變革會推動人們去改變他們的社會安排與體制。農業發展政策是政府的權責，因此，主導農業發展政策的組織或機構，對於農業的基本觀點，是採取各種農業發展策略選擇的基礎。

台灣農業發展政策基本上是問題解決的屬性，而解決農業發展問題則是農業菁英的專長。在台灣農業發展的過程中，許多農業發展政策實際上是掌握在一群農業菁英組成的一個技術官僚體制的手中，特別是成立在1948年的中美農村復興聯合委員會(簡稱農復會) (Sino-American Joint Commission on Rural Reconstruction, JCRR)，在草創初期，農復會訂定四項工作目標，配合四大工作原則，成為農復會組織文化的主要成分，原有工作目標於1963年雖然重新釐訂，但是仍然將「增加生產」、「擴大生產」及「增加工業用原料的生產」為三大目標。其後，配合台灣經濟建設各期計畫之農業目標，均將增加農業生產置於首要目標，而發展農業、建設農村及照顧農民則成為半世紀以來，農政機關宣示其農業施政目標的一貫口號。

農復會對農業的基本觀點是將農業定位於農業為社會經濟活動之一，視為基本產業，在此一認知前提下，而衍生出來農業為糧食與營養之供給來源的基本理念，因此，必湏傾全力達成增加生產的目標，增產目標達成後，自可改善農民的生活條件，更重要的是可以讓政治穩定，以遂行統治者的政治目的。

其實，農復會及其後農政機構以糧食增產為政策目標的邏輯是有其歷史及文化的關連性。大衛．藍迪斯(Landes 1999）對於一個「田成野、人成群」的中國，有極為細膩的觀察，中國是一個地窄人稠，而非地大物博的國家，土地面積為全球的7%，人口却超過21%，農業人口佔全世界農業人口之40%，可耕地面積只佔全世界可耕地面積7%。註1 依據藍迪斯的研究，在幾千年前，在東亞草原上從遊牧轉為農耕時，中國人多子多孫多福的想法便已形成，「從一開始，聚落的首領就看到了人口數目、食物和權力之間的關係」，當時中國統治者非常注意如何動員潛在農耕者，並驅使他們去到潛在可耕地，接著儲存糧食，以餵飽未來軍隊，然後調度糧食進入既定的行政中心或是指定代理人及代理人指定的機構，這是中國亙古以來的統治模式，因此，搶糧、爭水、爭地以及戰爭的戲碼，幾乎成為中國歷史的縮影。註2

統治者為何將糧食增產列為首要施政目標，事實上有跡可循。很顯然，中國過去的農業發展趕不上人口成長的速度，因此，國家與整個社會隨時都在尋找更多的土地、更多的水源、更好的耕作方式及毫無計畫的生育，再來餵飽更多張口，事實上，中國社會已經沒有餘力取樂、賺錢及其他知識或社會活動，只能一心一意地製造糧食而生養子息，這種亙古不變的模式，讓統治者可以略施小惠，讓農民感戴德政而安身立命，並且，成為統治者驅使及利用的工具。其實，許多小惠基本上都是原屬農民所有，只是，變換一些方式，讓農民感覺那是統治者的恩惠，最普遍的方式是將所有農地及水源都收歸國有，統治者或許宣稱這些都是全民所有，統治者就是在支配這些資源，因此，在必要的時候，以集體耕作方式、以放領方式或耕者有其田方式，重新分配資源。其次，統治者會以保證價格收購方式，收購農民所有生產的產品，但是，以統治者自己訂定的價格收購，永遠低於農民的期望，而農民通常也只能順天命。再其次，統治者會以掌握重要生產要素方式，搜刮農民的生產物品，比如，肥料換殼制度，就是迫使農民繳交糧食來換取生產所需要的化學肥料，統治者既掌控肥料及糧食，又能隨意訂定價格，農民全部成為價格接受者。另外一種特殊的方式是以統治者掌握資源的優勢，制定一些鼓勵的機制，誘使農民增加糧食生產，比如所謂利用共同、委託及合作經營方式，給予共同及合作組織生產資材、設施及獎勵金，這種變相的補貼方式，不能持久，也違反人性，成功的個案並不多見。最後，統治者會創造一些誘人的口號，訴諸農民情感的方式，增產糧食，比如所謂「增產報國」，所謂「上山下海」，所謂「農業學大寨」，其結果不是草草收場，就是造成生態上不可彌補的殘害。1970年代台灣為糧食增產推出上山下海的口號，鼓勵農民往更高的山去開發並帶進農耕活動，無視台灣特殊脆弱的地理自然環境，以及有識之士開發海洋資源的主張，使台灣山坡地遭受濫墾，蜂擁上山却未能下海的結果，終於讓台灣這一代，也可能延伸至下一代，都要付出惨痛的代價。

在封閉型的經濟，特別是獨裁專制的統治者，非常在意的是「穩定」，因為「穩定」可使被統治者無所他圖，也沒有他圖的藉口，將人民養活就能彰顯統治者的權威及合法性，因此，以糧食增產為施政要圖的邏輯至是可以理解，但是，糧食增產的問題除了土地、水資源及其他生產要素之外，還有更重要的是人的問題，更且，這種問題及解决問題的糧食增產模式，不斷衍生問題，終於迫使統治者為解决問題而疲於奔命，當被統治者再也無法獲得需求滿足，或意識覺醒時，終於形成一股擋不住的農民革命力量，中國歷史上許多改朝換代的歷史，似乎訴說着這一幕幕的故事，偉特佛格（Karl Wittfogel）所謂的「中國水源基礎之統治理論」，註3 就是建立在水資源需要超越於地方性的勢力管理，而為大型專制極權奠定基礎，雖然受到若干批判，但是，就糧食增產以維繫社會及經濟穩定，當社會及經濟穩定以後，即能維持政權不墜的簡單邏輯，似可與「以水源基礎之統治理論」相提並論。

「面對問題及解决問題」確實是農業發展政策的重要選項，並且，也能夠使社會經濟保持相對均衡及穩定。這種農業發展政策適合在一個相對封閉及改變不多的經濟社會，特別是在政治上採行大型專制獨裁的社會，只是，當有限資源的使用將盡，當國際化自由化的壓力已不可擋，而「穩定、安定、 安全」不再能夠成為欺騙人民的口號時，統治者會發現「面對問題及解决問題」其實只是腐蝕統治政權基石的綁腳石，直到政權失去，真正受害者就是全體人民，因為，許多可貴資源已被破壞殆盡，而總體經濟發展的根基也因此受盡殘害。

當封閉型的經濟觀朝向開放型發展時，社會、經濟及政治所在意的就是發展及成長。而人民，甚至有權決定農業發展政策者或是機構，最需要的改變就是思維模式及態度，才能將發展及成長真正反應在決策及主張。效率是成長的指標，創新則是發展的指標（如附圖1），在穩定或封閉型的經濟社會，統治者的錯誤在於將「資源」定位在「無限」的假設前提下，因此，肆無忌彈的開挖、濫用，讓資源的邊際利用效率快速遞減，並且，為糧食增產的理由，過度使用化學肥料及農葯，使土壤酸化劣化，使農葯殘留危害消費者的權益，並且，招致生態大反撲。不論是土地、水資源或油礦等資源的使用效率都會隨著過度使用及不當使用而遞減，因為，這些資源的供給都是有限的，惟有豐沛的人力資源深具潛能，因此，提高成長及發展不能只依賴有限資源，而必湏在創新

附圖1  奉獻精神的目標金字塔

哲學觀一級目標

文化觀二級目標

社會觀三級目標

經濟觀

(開放型)                                                              四級四標

經濟觀

(封閉型)                                                              五級目標

資料來源：吳聰賢，聰賢文選 1998:916

及科技上，投資開發無窮的人力資源，這是在開放型經濟觀的核心價值所在，也是波特（Porter 1999）所謂在強化國家競爭力的目標底下，從因素策進（factor driven）朝向投資及創新策進的道理。

参、從封閉朝向開放

創新及投資策進在經濟社會由封閉型轉向開放型時，確實能夠有效提升競爭力，因為，當社會已經不再停滯在虛假的所謂「穩定」時，發展及成長的空間極為寬廣。事實上，從傳統的農業社會走向永續社會的過程中，有兩個極為重要的障礙必湏加以突破，能否突破的關鍵在於政策決定者的智慧，而產業及整體社會的競爭力也深受障礙排除能力及效率的影響。首先，從封閉型的經濟觀到開放型的經濟觀，必湏跳脫「穩定」的唯一思維，這是相當困難的決策，台灣在1988年解除戒嚴，同一時間，中國走經濟開放的路，當戒嚴解除及開放後社會經濟所展現的活力，正足以說明開放的決策釋放無窮的力量。其次，從開放型經濟觀跳脫到永續社會的目標時，必湏要從惟物質及利益優先的經濟價值觀，跳昇到以倫理、民主、公義及秩序的社會價值觀，這可能是一條漫漫長路，需要歷經失敗、挫折、痛苦，甚至毀滅以後，人們才會覺悟到原來利益及物質的追求畢竟有其極限，人與人，人與自然間，仍然需要公義及倫理，社會才會永續的道理。永續社會的指標是奉獻，在永續社會裡頭，人人都是夥伴關係，要讓社會永續，人人都必湏參與，並且付出。

在台灣農業發展過程中，由於創新及投資策進，確實讓農業隨時注入活力及活水。根據邱湧忠（1997）研究，台灣農業發展政策基本上是奠立在農業科技創新、人力資源發展及組織制度建構的三個支柱。事實上，台灣農業發展經驗中，不斷創新確實是台灣經驗的核心，特別是農業科技創新屬於中性，較不受政治社會環境的左右，當社會經濟由封閉走向開放時，農業科技創新的爆發力更大，如果在組織制度及人力資源發展條件的搭配下，農業發展的潛力無窮，因為，經由人力資源發展，以提升農民、農企業及組織的知能，並且提升組織或家庭農場的決策品質。只是，在以糧食增產的農業發展政策底下，人力資源發展及組織制度的建構其實許多是依附在這樣一個農業發展政策下，因此，造就許多欠缺自覺及決策能力的菁英及從事農業的家庭農場，對於主政者或農政機關的依賴度甚高，特別是為達到主政者安定及穩定的政治目的，透過各式各樣的農民組織或農民團體，掌控各種經濟、社會資源及活動，製造虛假的所謂農民意見領袖，將鉅大的社會經濟資源分配到這些農民團體，並且，給予無限的特權，形成一個主政者與農民團體的共生結構，然而，家庭農場却從來沒有在這樣一個共生結構下，改善其所得，反而每下愈況，而所謂農民團體的經營，通常是欠缺效率的。

在開放的政治經濟社會，組織制度的建構絕對不是為政府或特定政治黨派而存在，而是在為組織成員或全體產業的利益，為其存在的功能，沒有功能的組織或制度，如果沒有政府的刻意支持，自然會被組織成員或產業界唾棄。比如，運銷制度的建構在暢通產品通路，產生公平的交易環境，而非在圖利特定農民團體；又比如推廣制度的建構在農業知識體系從知識產生的所在，有效的普及，讓知識的接收者產生態度及觀念的改變，成為一個自我實現者，而非在讓農民成為政治派系的工具。以台灣農會為例，農會依其組成的宗旨在為其成員謀最大的福祉，1950年代，在台灣農業發展的戰後恢復期間，農會與家庭農場間應該是一致的利害關係，因此，農會窮，家庭農場所得也低，到1970年代，農會經營在政府刻意扶持下，已獲得顯著改善，農會盈餘增加，然而，家庭農場從事農業所得雖亦有增加，但是，家庭農場所得事實上許多來自於農場外的所得增加以及來自政府的各項津貼或補助所致。

依據農業統計年報（2003）資料，1976年農家所得108,162元，其中來自農業所得為41,349元，來自捐贈移轉及其他所得為6,475元，計算農家所得占當年非農家所得134,662元之65.39%；1980年農家所得219,412元，其中農業所得54,436元，捐贈移轉及其他所得10,248元，農家所得占非農家所得為65.11%；其後，農家所得占非農家所得比重約為68%至70%之間，惟自1994年以後，農家所得中來自捐贈移轉及其他所得大幅增加，來自農業之名目所得雖然增加，但是，其幅度有限，因此，統計數字顯示農家所得占非農家所得比重仍然維持68%至70% 的安定水凖，事實上，扣除捐贈移轉及其他所得以後，計算之農家所得占非農家所得之比重已大幅下降，2002年以該項標凖計算之比重已降為58.67%，換言之，如果沒有政府相關補助收入，1999年在政黨輪替前，農家所得僅及非農家所得64%，2002年更不及非農家所得的6成而已，倘若再扣除休耕補助、農健保給付及老農津貼等福利，農家所得占非農家所得的比重恐將不及5成。

相對於農家所得的相對遞減，台灣農會經營亦呈現同樣的趨勢，依據台灣區各級農會年報資料，2002年全體366個農會事業損益為損失14.1億元，這些事業損失主要包括信用事業及供銷事業二個主要部門。相較於1994年事業損益之盈餘達111.7億元，顯示農會經營近年來大幅衰退，雖然，造成經營損益衰退的大部份原因係受泡沫金融影響所致，也真實反應農會經營長久過分依賴特權保護之金融信用事業，必然付出的代價，但是，就供銷事業而言，農會經營同樣欠缺效率，1994年供銷事業損失1億元，2002年損失更達4.2億元。

農業發展政策的真正價值在於引領在農業產業領域中的相關機構及家庭農場，能夠朝向一個永續的目標發展。台灣農業自1988年以來，農業發展政策目標其實未能真正達成，或許，這是從封閉型的傳統農業經濟觀，走向開放型的過程中，必然要突破的障礙，需要更多的時間調整因應。以台灣農業發展的特殊環境，最佳的情況是家庭農場所得及生活品質獲得改善，同時，農會等農民團體經營正常，並且，所獲得的經營利益回饋家庭農場，如果退而求其次，則至少是農會經營失敗，但是，家庭農場所得獲得改善，然而，依據前述的分析結果，歸納而言，就是農會經營與家庭農場經營呈現雙輸的事實。

家庭農場傳統上是台灣農業發展的核心，當國家總體經濟發展及國民所得相對偏低的階段，家庭農場似乎扮演一個重要的海綿體功能，當經濟景氣欠佳時成為避風港，而當景氣起飛時，又能夠釋出人力、土地等資源。在這一個階段的家庭農場經營，只要能夠使用創新技能，只要能夠創造獨特(unique)品牌或風味，即有機會增加收益，特別是在一個相對封閉型的經濟社會，因為，家庭農場的競爭對手是在同一領域當中，為數龐大家庭農場，但是，他們却擁有政府在政策上的保護與支助。台灣自1991年以後，平均國民所得已經超過10,000美元，國民所得中來自貿易的依賴度超過九成，因此，2000年成為世界貿易組織的一員是必然的結果，不過，也引發台灣家庭農場能否抵擋國際化自由化的疑慮。

肆、台灣農業發展政策的限制

從封閉走向開放，就農業產業的生產者言，固然是一項極大的挑戰，面對未知的開放經濟，確實需要勇氣跟毅力，而就農業發展政策的決策者言，這一改變更需要智慧，並且，承受政策失敗的風險，然而，就國家總體社會經濟而言，那是一條不歸路，甚至，可能會因此動搖國本，失去政權。只是，走向開放型經濟觀，許多是來自外部環境的壓力，決策者不可能繼續依循傳統封閉型經濟觀，遇到問題設法去解決即可，因為，遇到的問題更複雜更多樣，傳統解決問題的經驗，通常已經不再有效，許多先驗的假設，甚至經濟理論都已經很難解釋許多現象。未能配合外部環境改變，結局是讓外部改變你，家庭農場如此，農業發展政策主管機關如此，國家亦復如此，這是農業發展政策的限制。

台灣在1990年代仍被認為是開發中國家，因此，在申請加入世界貿易組織時，都希望以開發中國家的資格來為台灣產業特別是農業部門爭取較為優惠的條件，並且，能夠有較長的調適時間。但是，相較於1950年代，台灣平均國民所得不及1000美元時，家庭農場只要能夠產出，並且，產品能夠具有特色，家庭農場所得與一般國民所得能夠維持一定的合理關係，特別是基於糧食增產的農業發展政策，家庭農場受到一定程度的保護。1966年農家占非農家所得比率達94.84%，1970年代以後，則已遞降至80%以下的水準，1992年台灣平均國民所得突破10000美元，家庭農場確實面臨改變的難題，他們想要改變，建立自己的品牌，農政主管機關也傾力改善產銷環境，並且，協助建立各式各樣優良品牌的形象，但是，成效顯然有限。

       2004年台灣區製茶工業同業公會成立50年，台灣紅茶股份有限公司負責人羅慶士先生却感受不到那股蓬勃的氣氛。做為一個世代從事茶葉生意的傑出茶人，羅先生似有著滿腹悲情及壯志，却有不得伸的遺憾，他說，「國內製茶產業結構丕變，產、製、銷各階層間之合作機制欠缺，農政主管之輔導失之偏頗，加上本位主義之作崇，茶業界之發展潛力幾乎內耗殆盡，台灣茶葉之國際競爭力因而遽降，會員廠商正承受著強大的國內外生存壓力。另外，在WTO的架構下，國內外茶商莫不虎視眈眈，隨時凖備搶攻台灣茶葉市場，台茶的國際競爭力提昇，刻不容緩。」註4 這是一個典型的台灣家庭農場的艱辛奮鬥故事，羅先生是新竹縣關西可說碩果僅存的碩彥，他們先祖從事茶園經營可溯至1902年，日據時代台灣茶葉最興盛時期為1938年，那年精製紅茶外銷達11,434公噸，全台茶園45,155公頃，僅新竹縣關西羅家及同業的面積即達4,366公頃之多。1948年上海綠茶商人殷子白、汪裕泰及唐季珊等人聘請製造綠茶師傅，來到台灣新竹縣關西、竹東、新埔、湖口等12家茶廠，傳授中國製造炒菁綠茶成功，1949年台灣即有綠茶銷往北非，羅氏台灣紅茶股份有限公司在台灣茶葉發展的歷史中，佔有極為重要的地位，他們產製紅茶，也精通綠茶，這是台灣家庭農場的獨特性格，敢於嚐試，而且，具備創新的能力。對於羅先生而言，台灣茶業產業的發展就如同台灣農業發展的縮影，而產業結構丕變及加入WTO以後的國際競爭壓力，正是家庭農場發展的限制，而農業發展政策所能給予的助益不大，有時候却反而成為產業發展的綁腳石，羅先生認為，1982年政府廢除「製茶業管理規則」之不當，讓台灣茶葉陷入混亂時期，茶農可以自產自銷，號稱茶農自產自銷的小型工廠毫無限制地到處設立，讓茶葉競爭力下降，也破壞了茶葉國內外的產銷秩序，這是在相對封閉型經濟發展階段，農業發展政策未能遵循傳統「穩定」思維下，傷及產業發展生機，而進入開放型經濟的社會，家庭農場可以選擇的空間其實亦極其有限，競爭力下降，讓國外進口茶葉有機可乘，1985年只有少量進口，1994年突破10,000公噸，2000年台灣加入WTO，2003年茶葉進口量已達18,513公噸，約占國內消費量之半數，而且，進口茶葉以低品質及低等級為多數，進口價格每公斤僅約1美元。

關西羅家的茶葉產業發展，從封閉型經濟走向開放型經濟，跟許多台灣家庭農場同樣在尋求成長及發展的目標，並且，努力提升效率以及不斷的創新，而主管農業發展政策的機關同樣致力於效率及創新研發。關西羅家的個案就如同一個從青少年正在轉入成人的羞澀，期待嚐試，但是又怕受傷，懷疑自己是否已經準備好的那種感覺，它所具有的農業發展政策意涵，可從家庭農場、農業產業及政府三個層次，分別加以剖析。

在家庭農場層次：

• 家庭農場結構僵化，擴大家庭農場規模幾已無解
• 農村人口高齡化，農業勞動生產力低
• 都市化加劇，城鄉差距擴大，家庭農場實值所得下降

台灣1950年代土地改革的成就是造就了為數極大的自耕農，讓他們擁有農地，解決了所有權問題，但是，未能同時有效解決經營權問題，則衍生出農地細分、平均規模不能擴大的問題，顯然，農政主管機關傾全力推動第二階段土地改革，期待利用共同、委託及合作經營以擴大經營規模，數十年來，家庭農場仍然維持在平均1公頃的規模，生存基本條件已經受到威脅，如何再以創造品牌行銷國際，這正是台灣農業發展政策的基本限制之一。

台灣自1980年代工商業逐漸發展，磁吸大量農村勞動力以後，農業勞力短少的窘境顯現，農業經營依賴婦女及高齡者的情況嚴重，農業勞動生產力提升不易，自1990年代以後，台灣已經步入高齡化社會，並以農村更為顯著，從事農業人口平均年齡已經接近60歲，這是另一項台灣農業發展政策的限制。

農村人口大量外移到都市，造成都市人口劇增，都市化結果，迫使政府投入鉅大人力及物力，興設公共基本建設，鄉村所獲得國家總體資源相對減少，鄉村建設相形落後，同時，家庭農場從事農業所得降低，農業外工作機會遞減，家庭農場實值所得不增反減。

在農業產業層次：

• 國際化自由化，農業產業競爭力不足
• 鄉村發展多元化，非農業部門搶食鄉村有限資源
• 能源危機再現，資源成本增高

台灣農業經濟國際化可溯自日據時期，當時除糖、米等大宗農產品輸銷日本之外，茶葉亦外銷至北非、歐洲及美洲，1950年代以後，則以洋菇、蘆筍等經濟作物為主外銷各國，1970年代以後，則以冷凍豬肉及水產品為外銷主要產品。而在同一期間，則由於台灣需要動物蛋白質來源日增，因此，大量進口飼料榖物及牛肉，2000年加入成為世界貿易組織一員，市場被迫開放，台灣經濟貿易自由化遂告完成，在WTO規範下，台灣不但進口飼料榖物，亦進口稻米，在低價國際稻米進口壓力下，國內生產稻米成本無法競爭，遂造成國內稻米生產過剩的矛盾現象，這是台灣農業發展政策的限制，總體經濟政策使個別產業發展政策失靈。

都市化結果，造成都市生活品質降低，高所得階級前往鄉村尋找生活品質。而在發展高科技政策的導引下，科學園區在鄉村地區普遍設立，吸引大批科技新貴進駐，鄉村發展更加多元化，除原有以農業為業的家庭農場之外，也加入都市移民，他們雖然帶來鄉村若干生機，但是，也擅動原本單純的鄉村社會關係，並且，搶食有限的鄉村資源，更嚴重的是過度開發結果，造成鄉村生態破壞的後果。

1970年代國際能源危機，造成全球經濟恐慌，農業部門亦使用能源，生產成本隨之提高。1980年代末期，中國實施經濟開放政策，吸引國外投資產業，製造經濟景氣，使能源特別是石油使用劇增，中國及其他新興國家如印度等在國際市場上爭搶石油，油價攀升預測逼進每桶100美元天價，台灣依賴國際能源甚深，農業產製成本不但未能下降，反而日益升高，難與進口農產品競爭。

在政府層次：

1. 發展與生態保育矛盾加深

政府的存在價值在於開創一個合適的產業發展環境，但是，一個合適的產業發展環境不再只是用地取得、租稅優惠、法令鬆梆及研發投資，更重要的是不能犧牲生態保育，否則，將付出無可彌補的代價，必須由全民，甚至下一代子孫承擔，非農業部門如此，農業部門亦復如此。過去台灣沿海地區超抽地下水以從事水產養殖及農耕，造成地層下陷，逢雨必淹的故事一再上演，這是台灣農業發展政策的限制，再如，坡地農業雖然創造若干農業機會，但是，超限利用，濫墾栽種高山蔬菜及檳榔，讓土石流失，逢雨必須緊急愴惶撤離的悲慘景象，已經成為台灣農業發展政策的最大限制，未能解決生存問題，更奢言永續發展。

2.台灣海峽兩岸關係始終是一個變數

1980年代以前，台灣海峽兩岸關係雖然同樣處於緊張對戰關係，但是，中國內鬥嚴重，喪失經濟發展機會，而台灣則致力經濟發展，奠立經濟發展之穩固基礎。自1980年代末期，中國實施開放政策，中國堀起產生之磁吸效應，波及台灣經濟及國家安全，三通問題、防疫檢疫問題、市場開放問題的存在，確實是潛存的一個變數，成為台灣農業發展政策的限制。中國依賴農業的人口高達八成，在WTO的架構下，市場開放以後，肯定讓數億農業依賴者深受影響，而在開放以後，對於動物性蛋白質的需求亦將隨著國民所得改善而快速增加，未來中國除在國際市場上爭奪石油外，飼料榖物似將成為另一個爭奪的目標，這是台灣海峽兩岸關係存在的另一個變數。

3.過早進入福利策進階段，政府負擔沉重

波特(Porter 1999)針對國家競爭力的形成，提出因素策進(factor driven)、投資策進(investment driven)、創新策進(innovation driven)、及福利策進(welfare driven)的理論，雖然，各個策進階段間不必然清楚劃分，比如在初期，藉由土地、勞力等生產力的改進，可以提升國家競爭力，但是，配合投資或創新科技，可使國家競爭力產生加乘效果，然而，當一個社會經濟未能充分達到投資及創新策進階段，即冒進到福利策進階段，就可能腐蝕過去累積的國家競爭力。台灣農業發展自1989年以後，基本上已經步入福利策進階段，而傳統糧食增產的政策思維，更助長加速進入福利策進階段，這是台灣農業發展的一條不歸路，不論是政治或選票考量，政府負擔沉重，確實也是農業發展政策的另一項重大限制。

伍、借鏡

台灣農業發展政策在面臨外部及內部環境快速改變的衝擊下，政策的形成及抉擇自然要面對各種障礙，必須一一加以排除。台灣農業發展政策所面對的限制並非一個特例，全世界其他地區或國家也同樣在為農業發展政策之變革而努力，許多失敗的變革多是因為太多的政治考量，以及主政者的魄力不足所致。

中華人民共和國是全世界最大的農業國家，他們似乎正在朝向更開放的經濟社會，也在重複台灣農業發展的老路，不同於台灣的是他們民主開放有太多的政治考量，或許，他們正處於開放與封閉的兩難階段，政治封閉經濟開放兩者似存在著矛盾，而農村與城市間也存在著開放與半開放的矛盾。中華人民共和國人口眾多，傳統中國能使人民溫飽的成功經驗實在不多，而近代中華人民共和國能使接近14億人口溫飽，確實是中國人的驕傲，只是，中華人民共和國自80年代採取他們所謂的「中國式的社會主義」，實質上就是真正走資本主義的路，因此，要「成長」優先於「穩定」，而成長的基礎在於投資，並且，大量使用能源，在非農業部門，成長表現相當耀眼，相對於農業部門，兩者間的差距加速擴大。由於中華人民共和國資源有限，當經濟呈現成長以後，必須大量倚賴進口能源，才能因應不斷增長的需求，近年來中國在國際石油市場上激烈爭奪油料供應，事實上就是反應這樣一個問題。但是，當非農業部門持續成長以後，已經對農業部門的資源使用產生排擠效應，並且，當城市經濟成長，國民所得改善，糧食需求增加，特別是動物性蛋白質需求增加以後，人與家畜間勢必搶食「糧食」，為發展畜產事業以增加動物性蛋白質供應，除自產飼料原料之外，必將依賴進口大量飼料榖物，因為，中華人民共和國可耕農地逐年遞減，灌溉面積有限，在大量人口需要糧食以及大量家畜需要飼料榖物的情況下，農業發展政策確實面臨兩難的困境。然而，中華人民共和國必須要為農村依賴農業的80%人口尋求出路，因此，在兩難之下，仍然不得不繼續倚賴密集勞力，以增產糧食，雖然，生產糧食的成本及效率遠不及進口糧食。

在亞洲，日本是面臨農業發展政策變革的國家之一。日本農業經營基本上屬於家庭農場的模式，日本農業過去在政府刻意扶持保護，以及農業創新科技持續投入之下，農業締造非凡的成就，然而，日本農業與台灣相似，長久以來存在著家庭農場規模太小，結構僵化、高齡化以及農業部門受到政治干預的問題，不易解決。近年來又受到國際化自由化的影響，市場開放壓力大增，而且，消費者對於生態及食品安全的要求標準提高，日本農業發展長久以來依循的「保護」政策受到國內外交相質疑，迫使農業部門不得不加以正視。對於日本農業發展的最大挑戰在於能否說服社會大眾長久以來政府對家庭農場的保護應否持續，以及掖注龐大的資源在確保糧食自給率是否有效率的問題，基本上，日本農業在民主開放的日本，已經不只是成長與發展的課題而已，事實上已經跳升到公義、倫理及永續的層次，面對農業發展政策的限制，日本農政主管機關雖然仍無法全盤擺脫糧食自給率的迷思，但是，已經開始認真思考家庭農場的未來，並且，研究擴大企業界參與農業經營的機會，從2005年日本農業政策改革基本觀點，應可檢視此一趨向，前述改革基本觀點如下：

• 重新選擇農業政策及對象，對真正必要的支援予以重點化
• 農產品必須從生產到消費過程加以重視，落實維護國民飲食的「糧食產業」觀點
• 支援有企圖心之生產者及地域
• 全球化的農業及農政觀點

為實現這些改革基本觀點，日本農業發展政策訂定如下重要施政方針：

• 糧食自給率目標修正提升
• 由產地到餐桌末端消費，均能經由產地及品質標示、生產履歷等制度，獲得消費者信賴
• 充分活用「認定農業者制度」，使農業經營單位法人化
• 地區全體居民的資源保全計畫，適當管理及合理利用

以色列以農立國，在22,000平方公里的國土面積中，可耕地面積只佔18.3%，農作面積只達32萬8千公頃，其中有灌溉設施者佔58.6%。水資源缺乏及勞力不足是以色列農業發展的主要限制因素，但是，建國50餘年，以色列積極發展農業，應用農業科技，並且，巧妙應用省水灌溉技術，以及透過企業化經營的「資本主義公社」(Kibutz)組織締造以色列一項沙漠農業的典範。「資本主義公社」在法律上屬於社團法人組織，整個公社之組織架構，包含總經理、財務主管、執行長、經濟委員會及教育健康等各類型委員會，以及其他與文化、環境及家庭有關之福利單位。公社每週召開一次會員大會，由所有會員參加，展現參與式的民主機制，整個公社依據會員大會決議運作，採多角化經營，由各部門專業經理領導團隊成員負責經營工作。以色列南部Hatzerim公社於1965年創立Netafim灌溉設備及滴灌系統公司，協助公社克服田間水源不足、低降雨量、沙漠乾燥土壤、土壤含塩性高及夏季酷熱問題，由於該系統利用較少之水量，即可達最大之灌溉效率，遂快速推廣至世界各國，成為以色列斐聲國際的農業典範。

在國內方面，農政主管機關近年來致力於農業政策改革，亦有相當成效，然而，農業問題積習已深，並且，改革阻力較預期為大，因此，片斷的成效似難累積成為耀眼的金字塔。許多農業經營者，特別是來自家庭農場而能夠具備創新經營理念者，他們正在進行嚐試與錯誤的農業寧靜革命，他們以科技為師，跳脫家庭農場獨立操作的框架，結合加工、行銷及學術界，希望達到共創台灣品牌的目標，台灣愛綠茶(Taiwan Green Lovers Tea)是其中的一個個案。台灣愛綠茶是在芝加哥大學生化大師廖述宗博士指導下，將台灣低海拔茶園茶農、企業界、學術界及出口商連結而成的一個共生共榮體。註52005年7月12日，美國全美電視網於今日節目(Today Show)介紹台灣愛綠茶及使用該綠茶製成之健康餐條，這是全美電視網(NBC)從紐約第51屆時尚食品大展(Fancy Food Show)所展出的10萬個以上的品項中，特別精選台灣愛綠茶向全美及全世界買家推薦，這是一項空前的成就，讓台灣農產品優質的形象在美國閃亮發光。事實上，台灣綠茶有很大的發展空間，廖述宗(2001)歷經40年的研究，發現綠茶中複雜兒茶素(EGCG)對人體保健有益，也因此被尊稱為「EGCG之父」。生產製造台灣愛綠茶的廠商，他們相信科技，但是，更重要的是以「誠信」將茶農及行銷商結合起來，茶農專責茶園經營，執行生產履歷紀錄，並且依據標準製作規範(SOP)加工生產毛茶，而加工廠則設計特殊專利綠茶包裝，確保EGCG成份，同時，與大學檢驗中心合作，隨時檢測成品成分及農葯殘留，保護消費者飲用綠茶的安全及權益。台灣愛綠茶(www.egcg.com.tw)的成功意義在於台灣農業發展在轉型過程中，家庭農場能夠跳脫傳統思維，擺脫「傑出經營個體」的傳統做法，朝向一個共生共榮的「傑出經營群體」，在群體中的每一個成員，他們只有正確目標，定位清楚，更重要的是知道和誰競爭，這就是所謂以群體利益(inclusive)取代個體利益(exclusive)的意義。(參考附表)具體